Sentencia A. 875/26

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 875 DE 2026

 

Referencia: expediente CJU-7711

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Tercera de Decisi�n Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot� y el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad de Bogot�, Secci�n Segunda

 

Magistrado ponente:

Carlos Camargo Assis

 

Bogot� D.C., quince (15) de julio de dos mil veintis�is (2026).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Demanda. La EPS Famisanar Ltda., a trav�s de apoderada judicial, present� ante la Superintendencia Nacional de Salud una solicitud de tr�mite para el pago de facturas por prestaci�n de tecnolog�as en salud no POS, hoy PBS, del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en contra de la Naci�n-Ministerio de Salud y Protecci�n Social, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (Fiducoldex), la Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora), Asesor�a en Sistematizaci�n de Datos S.A. (ASD S.A.), Servis Outsourcing Inform�tico S.A.S. y Assenda S.A.S. �hoy Carvajal Tecnolog�a y Servicios S.A.S.�[1]. La demandante pidi� que se declarara la responsabilidad de las entidades demandadas por el no pago de 1.181 cuentas de recobro derivadas del suministro de servicios, medicamentos, procedimientos e insumos no incluidos en el POS. Asimismo, pidi� que se les ordenara pagar la suma de $1.943.238.381, junto con los intereses de mora y cualquier otro perjuicio demostrado en el transcurso del proceso.

 

2.                 La EPS se�al� que las cuentas de recobro correspond�an a servicios suministrados en cumplimiento de fallos de tutela y de �rdenes emitidas por el Comit� T�cnico Cient�fico de la entidad. Sostuvo que present� las respectivas solicitudes de recobro ante el administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad y Garant�a (FOSYGA) con los soportes y requisitos exigidos para su reconocimiento y pago. Sin embargo, afirm� que dichas cuentas fueron glosadas por diferentes causales y no fueron reembolsadas por las entidades demandadas.

 

3.                 El 6 de abril de 2016[2], la Superintendencia Nacional de Salud admiti� la solicitud. Luego de adelantar varios tr�mites durante el proceso, el 4 de agosto de 2022, la entidad dict� sentencia y resolvi� acceder parcialmente a las pretensiones de la EPS[3], decisi�n que fue apelada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y por la EPS demandante.

 

4.                 Primera autoridad en conflicto. Posteriormente, mediante Auto del 28 de junio de 2024[4], la Sala Tercera de Decisi�n Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot�, al resolver el recurso de apelaci�n interpuesto contra la sentencia proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, declar� su falta de jurisdicci�n, decret� la nulidad de lo actuado y orden� remitir el expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos del circuito de Bogot�. Se�al� que, de conformidad con la regla fijada por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021 y acogida por la Sala de Casaci�n Laboral de la Corte Suprema de Justicia en el Auto AL4122-2022, las controversias relacionadas con el reconocimiento y pago de recobros al Estado por servicios y tecnolog�as no incluidos en el PBS, cuando no existe discusi�n sobre su prestaci�n sino sobre las decisiones administrativas que negaron su reconocimiento, ser�n conocidas por la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo.

 

5.                 Segunda autoridad en conflicto. El asunto le correspondi� por reparto al Juzgado 012 Administrativo de Oralidad de Bogot�, Secci�n Segunda[5]. A trav�s de Auto del 21 de abril de 2026[6], este juzgado propuso conflicto negativo de jurisdicciones y orden� remitir el expediente a la Corte Constitucional. Consider� que, si bien este Tribunal en el Auto 389 de 2021 atribuy� a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo el conocimiento de este tipo de controversias, el Auto 1942 de 2023 estableci� un r�gimen de transici�n para los procesos que se encontraban en tr�mite en la jurisdicci�n ordinaria laboral. Se�al� que, conforme a dicho r�gimen, los procesos deb�an ser remitidos a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo dentro de los seis meses siguientes a la publicaci�n de esa providencia. En consecuencia, concluy� que la Sala Tercera de Decisi�n Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot�, conservaba la competencia para resolver el recurso de apelaci�n interpuesto contra la sentencia de primera instancia.

 

6.                 Remisi�n a la Corte Constitucional. El 25 de mayo de 2026[7] el expediente fue remitido a la Corte Constitucional. En sesi�n virtual del 2 de junio de 2026 fue repartido al despacho y la remisi�n para la sustanciaci�n se realiz� el 3 de junio siguiente[8].

 

II.              CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

7.                 De conformidad con el art�culo 241.11 de la Constituci�n, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

2. Presupuestos para la configuraci�n de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Esta Corporaci�n ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se acrediten los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este Tribunal[9]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos, como se explica a continuaci�n:

 

 

3. La jurisdicci�n de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios m�dicos no incluidos en el PBS. Reiteraci�n de jurisprudencia[10]

 

9.                 Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los autos 389 de 2021[11], 369 de 2022[12] y 647 de 2022[13]. 

 

10.            Principalmente, en el Auto 389 de 2021, la Corte estudi� un conflicto entre la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo y la jurisdicci�n ordinaria laboral. Esto, con ocasi�n de una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes que no se encontraban incluidos en el PBS. La Corte concluy� que la competencia correspond�a a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo y estableci� la siguiente regla de decisi�n[14]: 

 

�El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnolog�as en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del art�culo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a trav�s de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. 

 

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4� del art�culo 2 del C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestaci�n de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiaci�n de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores�. 

 

11.            A esta conclusi�n se lleg�, con base en los siguientes tres argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestaci�n de servicios de seguridad social, en tanto �nicamente busca resolver un desequilibrio econ�mico entre el Estado y una EPS, de manera que esta �ltima pretende recuperar los recursos que debi� destinar para cubrir asistencias a las que no se est� obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del PBS. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hip�tesis normativa del art�culo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y (iii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Naci�n, ya que seg�n el art�culo 42[15] de la Ley 715 de 2001, le corresponde a la Naci�n �la direcci�n del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional�. 

 

12.            En consecuencia, se determin� que, para efectos de establecer la competencia frente a este tipo de controversias, es necesario acudir a la cl�usula que trae el inciso primero del art�culo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que, los procedimientos de recobro son la expresi�n de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad p�blica, de manera que su control debe estar a cargo de la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo. Aunado a ello, el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero tr�mite administrativo que busca garantizar el prop�sito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad, en el que, adem�s, es posible considerar que expide actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligaci�n.  

 

13.            Cabe precisar que la regla de decisi�n del Auto 389 de 2021 ha sido aplicada incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protecci�n Social[16] y/o otros consorcios y fiduciarias encargadas previamente del tr�mite de recobros. Esto es posible porque (i) conforme al art�culo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES est� adscrita a ese Ministerio y los art�culos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, as� como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad hab�a adquirido la Direcci�n de Administraci�n de Fondos de la Protecci�n Social del Ministerio de Salud y Protecci�n Social, con ocasi�n de la administraci�n de los recursos del FOSYGA y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada en funcionamiento de la ADRES[17] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[18].

 

14.            Asimismo, esta Corporaci�n ha observado frente al procedimiento de recobros estipulado antes de que la ADRES asumir�a dicha funci�n, que la solicitud de recobro ante el FOSYGA deb�a presentarse a trav�s de la dependencia de correo y radicaci�n del Ministerio de la Protecci�n Social. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el a�o 2006. Dado que a�n no exist�a la ADRES, las demandas se dirig�an generalmente frente al Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de la administraci�n fiduciaria del FOSYGA, lo que no obsta para que se pueda reiterar en estos casos la metodolog�a y la regla del Auto 389 de 2021.

 

4. Reglas de transici�n frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicci�n relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios m�dicos no incluidos en el PBS. Reiteraci�n del Auto 1942 de 2023[19]

 

28.             En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunci� frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicci�n competente para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.

 

29.        Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran conocidas por la jurisdicci�n ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de manera que, en general, las entidades demandantes no ten�an la carga de agotar los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliaci�n extrajudicial) ni de presentar la demanda dentro del t�rmino de caducidad de acuerdo con las normas del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Sin embargo, tras el cambio de jurisdicci�n, se enfrentaron a la imposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas de transici�n dise�adas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administraci�n de justicia de las entidades recobrantes se resumen as�[20]:

 

 

15.            Con todo, cabe aclarar que las reglas de transici�n establecidas en el Auto 1942 de 2023 son aplicables y, en consecuencia, se proyectan respecto de aquellos casos de recobros en los que el extremo pasivo de la litis lo integre el Ministerio de Salud y Protecci�n Social. Ello, en tanto el proceso administrativo que se adelantaba ante el FOSYGA, conforme lo ha considerado la jurisprudencia de este Tribunal, puede equipararse en gran medida al que se adelanta actualmente ante la ADRES. En cualquier caso, la determinaci�n de las reglas de transici�n que aplican en el caso concreto es un asunto que corresponde analizar a la respectiva autoridad judicial, por lo que se le remite a la integridad del Auto 1942 de 2023[21].

 

5. Caso concreto

 

16.            El conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo. La Sala Plena concluye que corresponde al Juzgado 012 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogot�, Secci�n Segunda, conocer el proceso promovido por la EPS Famisanar Ltda., a trav�s de apoderada judicial, contra la Naci�n � Ministerio de Salud y Protecci�n Social, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (Fiducoldex), la Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora), Asesor�a en Sistematizaci�n de Datos S.A. (ASD S.A.), Servis Outsourcing Inform�tico S.A.S. y Assenda S.A.S. �hoy Carvajal Tecnolog�a y Servicios S.A.S.�. Esta conclusi�n se fundamenta en lo siguiente:

 

17.            En el presente caso, la controversia tiene por objeto el reconocimiento y pago de 1.181 cuentas de recobro derivadas del suministro de servicios, medicamentos, procedimientos e insumos no incluidos en el POS, hoy PBS, cuyo reconocimiento fue negado por el administrador fiduciario del FOSYGA. En consecuencia, resulta aplicable la regla de decisi�n fijada en el Auto 389 de 2021, seg�n la cual las controversias relacionadas con el reconocimiento y pago de recobros por servicios y tecnolog�as en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponden a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo[22]. En consecuencia, la Corte Constitucional remitir� el expediente CJU-7711 al Juzgado 012 Administrativo de Oralidad de Bogot�, Secci�n Segunda para que este contin�e con el tr�mite del asunto y profiera la decisi�n que corresponda.

 

6. Regla de decisi�n

 

18.            Reiteraci�n del Auto 389 de 2021. �El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnolog�as en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del art�culo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a trav�s de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4� del art�culo 2 del C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestaci�n de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiaci�n de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores�.

 

III. DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Tercera de Decisi�n Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot� y el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad de Bogot�, Secci�n Segunda en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 012 Administrativo de Oralidad de Bogot�, Secci�n Segunda, conocer el proceso promovido por la EPS Famisanar Ltda., a trav�s de apoderada judicial, contra la Naci�n � Ministerio de Salud y Protecci�n Social, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (Fiducoldex), la Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora), Asesor�a en Sistematizaci�n de Datos S.A. (ASD S.A.), Servis Outsourcing Inform�tico S.A.S. y Assenda S.A.S. �hoy Carvajal Tecnolog�a y Servicios S.A.S.�, relacionado con el reconocimiento y pago de recobros por servicios y tecnolog�as en salud no incluidos en el POS, hoy PBS.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretar�a General, REMITIR el expediente CJU-7711 al Juzgado 012 Administrativo de Oralidad de Bogot�, Secci�n Segunda, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisi�n a la otra autoridad judicial en conflicto, a los sujetos procesales y a las partes interesadas.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase.

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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